05. trang 137-169 @hhanhh (done)

26/7/15
05. trang 137-169 @hhanhh (done)
  • CHƯƠNG III CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH

    1. Cải cách hành chính: Nguyên nhân của những cố gắng chưa thành

    Trong những năm qua, chúng ta đã có những nỗ lực to lớn trong việc cải cách nền hành chính quốc gia và đã đạt được một số kết quả bước đầu đáng được ghi nhận (một số văn bản pháp luật hành chính cần thiết đã được ban hành; thủ tục hành chính đã được cải tiến một bước; chức năng nhiệm vụ của một số cơ quan hành chính đã được quy định tương đối rõ ràng hơn). Tuy nhiên, xét về tổng thể có lẽ, chúng ta chưa thành công trong lĩnh vực này. Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội Đảng lần thứ IX đã nêu rõ: "Việc cải cách nền hành chính Nhà nước tiến hành chậm, thiếu kiên quyết." Đây là nhận xét hoàn toàn xác đáng.

    Một trong những nguyên nhân của tình hình trên là sự nghèo nàn, lạc hậu về mặt lý luận. Những cố gắng của chúng ta đã không được dẫn dắt bởi một chủ thuyết về cải cách hành chính tương đối đồng bộ và mạch lạc. Tiến hành cải cách hành chính trong tình trạng như vậy cũng giống như xây nhà mà chưa có sơ đồ thiết kế tổng thể ngôi nhà đó vậy.

    Trong phần viết này, chúng tôi không có tham vọng đưa ra một chủ thuyết hoàn chỉnh cho việc cải cách hành chính ở nước Việt Nam ta, mà chỉ xin trình bày một vài suy nghĩ về những vấn đề ở tầm vĩ mô đang làm cho công cuộc cải cách hành chính giẫm chân tại chỗ. Việc xử lý các vấn đề này là điều kiện cần thiết để tiến hành cải cách hành chính thành công.

    Vấn đề thứ nhất: Sự lẫn lộn giữa hành pháp chính trị và hành chính công vụ

    Điều dễ nhận thấy trong cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước ở ta là không có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa hành pháp và hành chính. Hiến pháp năm 1992 quy định: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam." (Điều 109, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, năm 1992). Như vậy, ở tầm Hiến pháp, hành pháp và hành chính đã không được phân biệt một cách rõ ràng. Hệ quả tiếp theo là trong toàn bộ hệ thống không có sự phân biệt rạch ròi đâu là quan chức hành pháp (nhà chính trị), đâu là quan chức hành chính (công chức), đâu là quan chức có quyền ra quyết định, đâu là "quan chức" chỉ có quyền thực thi công vụ. Thường thì quan chức đứng đầu cơ quan ra quyết định, cũng đồng thời là người đứng đầu trong việc điều hành và triển khai việc thi hành quyết định đó. (Xét về một góc cạnh nào đó, đây là bước thụt lùi: Trước đây, chúng ta đã từng có chức tổng thư ký được xem như là công chức đứng đầu bộ máy hành chính. Chức danh này từ lâu đã bị bãi bỏ. Hiện nay, công chức đứng đầu bộ máy hành chính thường là một quan chức chính trị, ví dụ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng.)

    Cách thức tổ chức công quyền theo kiểu hợp nhất giữa hành chính và hành pháp đang dẫn tới những hậu quả dễ nhận thấy sau đây:

    1. Sự lẫn lộn chức năng. Quan chức ra quyết định thì mất quá nhiều thời gian cho các công việc thuộc phạm vi điều hành cụ thể; ngược lại quan chức hành chính lại can thiệp quá sâu vào những vấn đề thuộc tầm ban hành quyết định. Cả hai loại quan chức đều khó hoàn thành tốt công việc của mình. Đây chính là điều mà nguyên Thủ tướng Phan Văn Khải chỉ ra trong Báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2000 đọc tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa X, ngày 14 tháng 11 năm 2000: "Do chậm tiến hành phân cấp nên Thủ tướng, các Phó Thủ tưóng còn bận nhiều vào việc xử lý tình thế, giải quyết công việc sự vụ, chưa tập trung được công sức cho việc xây dựng thể chế và quản lý vĩ mô thuộc chức năng đích thực của Chính phủ."

    2. Công việc bị ùn tắc. Trong hệ thống của chúng ta ai cũng bận, đặc biệt là những người đứng đầu các cơ quan hành chính Nhà nước, kể cả ở cấp Trung ương lẫn các cấp địa phương thì lại càng bận. Lý do là các quan chức này vừa phải làm nhà chính khách, vừa phải làm quan chức điều hành (vừa phải chủ tọa họp hành, tham gia các ủy ban, các hội đồng, tiếp khách, tham dự lễ khởi công, khánh thành các công trình... vừa phải điều hành công việc hằng ngày của cơ quan, ký hầu hết các văn bản điều hành. Theo Báo cáo của Văn phòng Chính phủ thì mỗi một năm cơ quan này phát hành ra 13.000 văn bản các loại. Rõ ràng, chỉ xem xét lại lần cuối rồi ký các văn bản này đã hết vô khối thời gian.) Do người điều hành không có đủ thời gian nên công việc cứ phải chờ.

    3. Tình trạng bị tiếm quyền và lạm quyền. Nhiều quan chức trước khi ký văn bản chỉ đủ thời gian để kiểm tra xem các thủ tục trình duyệt đã đủ chưa, mà không đủ thời gian để xem xét sâu vào nội dung của vấn đề nên đã xảy ra nghịch lý là người ký trình quan trọng hơn người ký duyệt.

    4. Chế độ trách nhiệm không rõ ràng. Mọi việc đều do người đứng đầu quyết định, phê duyệt và chỉ đạo triển khai nên việc quy kết trách nhiệm là khó khăn.

    5. Khó khăn trong việc xây dựng đội ngũ công chức hiệu năng, trung thực, khách quan. Do không có sự tách bạch giữa quan chức hành pháp chính trị và hành chính công vụ nên khó xác định rõ ràng chế độ công vụ, cũng như khó xây dựng phương thức tuyển chọn, giáo dục, đào tạo đội ngũ công chức theo đúng cách thức cần thiết.

    Ở các nước phát triển trên thế giới, sự phân biệt giữa hành pháp và hành chính là điều rất được coi trọng. Một số nước, thậm chí, còn tách các cơ quan hành chính độc lập với các cơ quan hành pháp (như Thụy Điển). Một số nước khác áp dụng mô hình: quan chức hành pháp có thể đứng đầu cơ quan hành chính, nhưng chỉ lãnh đạo mà không điều hành cơ quan đó. Việc điều hành các cơ quan này do một công chức đảm nhiệm. Công chức đó có thể được gọi là Tổng Thư ký hoặc Thứ trưởng.

    Phẩm chất quan trọng nhất của đội ngũ công chức là thực thi công vụ một cách hiệu năng, công tâm, có đủ trình độ và kỹ năng để triển khai mọi quyết định đã được ban hành vào cuộc sống. Ông Winson, học giả nổi tiếng của nền hành chính Hoa Kỳ, còn coi các công chức này giống như các robot luôn luôn sẵn sàng chờ lệnh. Cố gắng tách các công chức khỏi quá trình ban hành quyết định của các nước trên thế giới không phải bao giờ cũng thu được kết quả. Bằng cách cung cấp thông tin và ý kiến tư vấn, các công chức vẫn có khả năng tác động lên các quyết định chính trị. Nhưng đây lại là một vấn đề khác.

    Vấn đề thứ hai: Cơ chế tập trung chậm được khắc phục

    Trong suốt thời kỳ đổi mới, cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp là điều bị phê phán nhiều nhất. Tuy nhiên, cơ chế tập trung vẫn chậm được khắc phục. Cơ chế này có thể tốt cho việc tiến hành chiến tranh, nhưng về lâu dài là lực cản đối với công cuộc xây dựng hòa bình.

    Sự tập trung quá cao quyền hoạch định chính sách phát triển, dịch vụ công, quyền phân bổ các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính vào chính quyền Trung ương đã và đang gây ra một loạt hậu quả nghiêm trọng cho đất nước:

    1. Sự ách tắc trong nhiều công việc. Việc tất cả các địa phương, các ngành đều đổ dồn lên Trung ương để xin, để trình duyệt, để được phê chuẩn... tất yếu dẫn đến tình trạng thắt cổ chai. Trong trường hợp này, chính sách một cửa, có khi, chỉ làm cho việc xếp hàng dài ra, chứ chưa chắc đã giải quyết được tình trạng ách tắc.

    2. Sự kém linh hoạt của hệ thống chính quyền. Nhiều vấn đề phát sinh ở cơ sở chậm được nhận biết và xử lý vì thường chúng thuộc thẩm quyền của cấp trên.

    3. Tính bị động và ỷ lại của các cấp dưới. Tâm lý "xin phép" và hành động theo mệnh lệnh đã làm cho nhiều cấp hành chính bị động, lúng túng trước các vấn đề phát sinh trong cuộc sống hằng ngày. Thói quen thỉnh thị, xin ý kiến cấp trên đang làm cho chính quyền Trung ương quá tải, và công việc của đất nước bị ách tắc.

    4. Tệ nạn hối lộ và tham nhũng. Cơ chế xin - cho là môi trường không lành mạnh làm phát sinh tệ nạn hối lộ, tham nhũng. Bớt việc phải xin, cấp dưới chẳng còn lý do để hối lộ; cấp trên không còn cơ sở để tham nhũng.

    5. Chế độ trách nhiệm không rõ ràng. Mọi việc cấp trên đều quyết định hoặc phê chuẩn, nên khi xảy ra đổ vỡ, sai lầm, quy kết trách nhiệm là rất khó khăn.

    Nhận rõ vấn đề này, trong Báo cáo trước kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa X, đồng chí Thủ tướng Chính phủ khẳng định: "Chủ trương phân cấp chưa được tích cực thực hiện; tình trạng cấp trên ôm đồm, bao biện, cấp dưới đùn đẩy công việc lên cấp trên còn khá phổ biến."

    Phân cấp là một chủ trương hết sức đúng đắn. Nguyên tắc cần được áp dụng trong quá trình phân cấp quản lý là cấp trên chỉ làm những việc mà cấp dưới không làm được tốt hơn.

    Vấn đề thứ ba: Sự mất cân đối giữa dịch vụ công và dịch vụ tư

    Một trong những hậu quả của cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp là các quan hệ dân sự không được phát triển đầy đủ. Thay vào đó, các quan hệ này thường bị hành chính hóa. Việc hành chính hóa quá nhiều quan hệ dân sự đang làm cho hệ thống của chúng ta vừa quá tải, vừa phiền hà cho dân.

    Để chứng minh cho nhận định trên, chúng tôi xin lấy ví dụ về việc đăng ký nhà đất. Việc này đã được triển khai ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trong mấy năm nay, nhưng tốc độ rất chậm. Mặc dù Chính phủ đã chỉ thị cụ thể thời hạn phải hoàn thành công việc này, thế nhưng, với cách làm như hiện nay, có lẽ, hàng chục năm nữa vẫn không xong. Lý do: Việc vẽ sơ đồ nhà, đất và việc thẩm định trước khi cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu là những mảng việc quá lớn đối với đội ngũ quan chức nhà đất rất hạn chế về số lượng hiện nay. Nếu việc vẽ sơ đồ nhà, đất và, thậm chí việc thẩm định được giao cho các công ty tư nhân đảm nhiệm thì công việc sẽ được giải quyết một cách hết sức nhanh chóng. Có người sẽ nêu câu hỏi: Nếu các công ty tư nhân gian dối thì sao? Câu trả lời là: Khả năng này là tối thiểu. Trong những công việc như trên, sự gian dối sẽ làm công ty phá sản ngay lập tức. Không một công ty nào được kinh doanh dịch vụ béo bở này lại không đủ thông minh để hiểu được điều sơ đẳng đó. Ngoài ra, thực tế cho thấy nếu các công việc trên chỉ do các quan chức trực tiếp đảm nhận thì việc gian dối vẫn xảy ra không ít. Sự thật là: Trong bất cứ trường hợp nào thì các công ty vẫn có ít lý do để gian dối hơn.

    Vấn đề thứ tư: Vai trò hạn chế của người dân đối với đội ngũ quan chức hành chính

    Một bộ máy không do dân thì khó lòng vì dân. Thế nhưng, trong hệ thống của chúng ta, ngoài khiếu nại và tố cáo, người dân có rất ít cách thức khác để tác động lên việc đề bạt, bổ nhiệm, nâng lương, đánh giá công lao của các quan chức hành chính. Chính điều này đã làm cho một số quan chức hành chính không sợ dân, thậm chí hống hách với dân.

    Ở một số nước, để xác định tính phụ thuộc của các quan chức hành chính vào dân, nhiều chức vụ mang tính hành chính công vụ đều do dân bầu. Cách làm này có thể tốn kém, nhưng là cơ sở để bảo đảm thái độ phục vụ tận tụy và sự phản ứng nhanh nhạy của các quan chức hành chính trước các yêu cầu của nhân dân.

    Một giải pháp khác để xác lập sự phụ thuộc vào dân là việc xây dựng tiêu chí đánh giá công chức trên cơ sở sự hài lòng của người dân. Ví dụ, việc đánh giá công lao của các quan chức ngành điện để đề bạt, khen thưởng hoặc tuyên dương Anh hùng phải dựa trên phiếu thăm dò về sự hài lòng của người dân. Nếu tỷ lệ người dân hài lòng về ngành điện năm sau thấp hơn năm trước thì việc khen thưởng là không thể đặt ra.

    Nhiều nhà lý luận của khoa học hành chính còn đặt vấn đề tổ chức các cơ quan công vụ theo mô hình kinh doanh: phục vụ tối đa, giữ chữ tín tối đa. Đây cũng là loại ý kiến có thể tham khảo.

    Vấn đề thứ năm: Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính kém hiệu năng

    Một trong những vấn đề hết sức bức xúc của xã hội ta là các cơ quan Nhà nước đang bị quá tải vì khiếu nại, tố cáo của người dân. Khối lượng khiếu kiện lớn nói lên nhiều điều, nhưng có hai điều rất rõ: một là, bộ máy hành chính có nhiều hành vi gây thiệt hại cho người dân; hai là, những tranh chấp hành chính giữa người dân và bộ máy công quyền không được giải quyết một cách có hiệu quả.

    Vừa qua, chúng ta đã thành lập tòa án hành chính đặt trong hệ thống tòa án nhân dân. Nhưng thực tế cho thấy hệ thống tòa này rất ít việc. Rõ ràng là người dân ít sử dụng công cụ này để bảo vệ quyền lợi của mình. Nguyên nhân của tình hình này, có thể do: 1- Thủ tục để kiện ra tòa quá phức tạp (người dân phải chứng minh được là đã sử dụng hết phương tiện hành chính trong quá trình giải quyết tranh chấp). 2- Tâm lý ngại kiện tụng (khiếu nại thì làm, nhưng kiện tụng thì không). 3- Kinh nghiệm, năng lực và trình độ của đội ngũ thẩm phán hành chính còn hạn chế.

    Có lẽ, việc xây dựng một cơ chế tài phán hành chính đơn giản, hiệu năng là cần thiết. Trong trường hợp này, kinh nghiệm xây dựng cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ là điều nên được cân nhắc. Hệ thống tòa án nhân dân vẫn có vai trò trong việc giải quyết các vụ án hành chính nhưng chỉ nên ở cấp giám đốc thẩm và chỉ nên tập trung vào những vấn đề tố tụng hơn là những vấn đề thuộc về nội dung chuyên môn.

    Vai trò của các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của người dân cũng là một vấn đề đặt ra cấp bách hiện nay. Thực tế cho thấy khi lợi ích bị xâm phạm, phản ứng tự nhiên của mỗi người dân là đề nghị các đại biểu của mình cứu giúp. Tuy nhiên, với quy định của hệ thống pháp luật hiện hành, các đại biểu của dân không làm được gì nhiều ngoài việc kính gửi và đề nghị giải quyết. Nhiều quan chức hành chính thậm chí không chịu trả lời thư đề nghị của các đại biểu. Và việc khiếu kiện của người dân thường là không được giải quyết. Kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước trên thế giới cho thấy việc thành lập cơ quan thanh tra Quốc hội là rất cần thiết để giúp Quốc hội giám sát các cơ quan hành chính và bảo đảm việc giải quyết các khiếu nại của người dân.

    2. Chính trị của cải cách hành chính

    Kẻ được, người mất là điều khó tránh khỏi trong các cuộc cải cách hành chính (có lẽ, trong mọi cuộc cải cách nói chung). Và khi chúng ta bàn đến việc ai được, ai mất chúng ta đang nói đến chính trị của cải cách hành chính.

    Theo một điều tra của Ngân hàng Thế giới có đến 2/3 các cuộc cải cách hành chính chẳng mang lại kết quả gì. Sự thất bại của các cuộc cải cách này thường do nhiều nguyên nhân, một trong những nguyên nhân quan trọng nhất là các vấn đề chính trị của cải cách đã không được quan tâm đúng mức.

    Mục đích của cải cách hành chính thường là để cải tiến và nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, tiết kiệm chi tiêu ngân sách, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Xét từ góc độ mục đích, chẳng một lực lượng nào của xã hội có lý do để phản đối cải cách. Tuy nhiên, khi chúng ta bàn đến việc làm thế nào để đạt được mục đích đó, nghĩa là bàn đến sự cần thiết phải giảm biên chế, phân cấp, phân quyền v.v..., lợi ích của nhiều đối tượng sẽ bị đụng chạm; một loạt vấn đề sẽ nảy sinh. Đến lúc này, cải cách hành chính bắt đầu trở thành một vấn đề chính trị nóng bỏng đụng chạm đến sự cân bằng quyền lực giữa nhiều chủ thể - các công chức, các bộ trưởng, thủ tướng, các nhà lập pháp, cũng như giữa các cơ quan, các tổ chức xã hội, các nhóm lợi ích (chủ thể này chưa hình thành một cách rõ nét ở nước ta), chính quyền trung ương, địa phương và các công dân.

    Ví dụ, chính sách giảm biên chế hành chính 15% là một nội dung của cuộc cải cách hành chính mà chúng ta đang tiến hành. Mục đích chính của việc giảm biên chế này là khắc phục tình trạng cồng kềnh của bộ máy hành chính và tiết kiệm chi ngân sách cho quỹ tiền lương. (Đến nay vẫn còn các ý kiến khác nhau về số lượng công chức của nước ta có thật sự là quá lớn hay những người ăn lương từ ngân sách thì quá lớn còn đội ngũ công chức thì tương đối bé so với các nước trong khu vực và trên thế giới. Tuy nhiên đây là một vấn đề khác). Mục đích của chính sách này có thể là đúng đắn. Nhưng trên thực tế, không ai muốn cưa đứt cành cây mà mình đang ngồi trên đó. Đội ngũ công chức cũng vậy. Họ khó lòng tán thành và nhiệt tình ủng hộ việc "bẻ cành, bứt lá" nói trên. Lý do đơn giản là vì lợi ích của họ sẽ bị đụng chạm tức thì - kể cả những người bị chuyển việc, sa thải, lẫn những người được giữ lại trong đội ngũ công chức. Những người bị loại ra ngoài phải chịu những tổn thất to lớn về tinh thần và vật chất. Những người được giữ lại sẽ phải làm một số lượng công việc lớn hơn mà không rõ có được tăng 15% lương hay không. Sự không ủng hộ của đội ngũ công chức, có lẽ, là một trong những nguyên nhân làm cho chính sách này của chúng ta đang giẫm chân tại chỗ, nếu không nói là đi thụt lùi ở nhiều nơi. Đây là hậu quả có thể thấy trước của việc ít coi trọng sự ủng hộ của đội ngũ công chức, khi đề ra chính sách cắt giảm 15% biên chế hành chính. Nếu các giải pháp nhằm thực sự đem lại những cơ hội mới tốt hơn cho "những người bị loại khỏi cuộc chơi" và sự khuyến khích vật chất đối với những người được giữ lại là một phần cấu thành của sách lược cải cách, cơ hội thành công của chúng ta sẽ lớn hơn.

    Một ví dụ khác là về sự phân cấp ngân sách. Vừa qua, trong quá trình sửa đổi Hiến pháp, tu chính án về việc Quốc hội chỉ phân bổ ngân sách trung ương mà không can thiệp vào việc phân bổ ngân sách địa phương (Khoản 4, Điều 84) đã không gặp phải sự chống đối nào đáng kể của các nhà lập pháp. Đây là điều đáng ngạc nhiên, vì tu chính án này đã lấy đi một phần quyền lực rất lớn của cơ quan lập pháp. (Có lẽ, tính hình thức trong việc phân bổ ngân sách của Quốc hội là sự lý giải cho "thái độ vô tư lự" của các nhà lập pháp trong thời gian vừa qua). Mặc dù, đây là cải cách hết sức quan trọng nếu không nói là quan trọng nhất trong việc phân cấp, phân quyền ở nước ta và là thắng lợi vĩ đại của các nhà cải cách. Nhưng vượt qua mọi cửa ải của quá trình sửa đổi Hiến pháp vẫn chưa phải là đã qua sông. Cải cách này tiến xa đến đâu và thành công đến mức nào vẫn còn phụ thuộc rất nhiều vào sự ủng hộ của các nhà lập pháp vì việc sửa đổi Luật Ngân sách vẫn còn nằm ở phía trước và Quốc hội vẫn còn được giữ lại quyền "quyết định dự toán ngân sách Nhà nước".

    Động cơ của cải cách hành chính cũng là một phần của chính trị. Trên thực tế động cơ này ở các nước khác nhau có thể rất khác nhau. Ví dụ, ở Anh quốc, tư tưởng của những người bảo thủ trọng kinh doanh dưới thời của "người đàn bà thép" Thatcher là tái cấu trúc toàn bộ nền văn hóa của xã hội chứ không chỉ riêng lĩnh vực hành chính công. Đây là một nhiệm vụ mà những người thuộc Công đảng đang cầm quyền nhận thấy có thể kế thừa. Ở New Zealand, các nhà cải cách lại nhấn mạnh đến việc tư nhân hóa, xác lập mối quan hệ khách hàng và người cung cấp dịch vụ giữa các cơ quan và các nhà thầu tư dẫn đến việc xóa bỏ hệ thống công vụ chính quy. Động cơ cải cách hành chính của chúng ta là gì? Phải chăng là đoạn tuyệt cơ chế xin - cho trong mối quan hệ của người dân với công quyền và vượt qua lòng tin ngây thơ về giá trị tự thân của quản lý.

    Nhận thức và lòng tin của xã hội về sự cần thiết phải cải cách hệ thống hành chính là yếu tố quan trọng nhất trong việc quyết định sự thắng lợi hay thất bại của cải cách. Bên cạnh đó, không phải những tuyên ngôn to tát về tầm quan trọng của cải cách, mà ý chí chính trị trong việc đẩy tới những biến đổi thật sự sẽ mang lại thành công.

    3. Tin học hóa nền hành chính - nhận thức và khái niệm

    Hiện nay, nhiều nước đang ứng dụng các công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) nhằm đổi mới cách thức hoạt động của các cơ quan hành chính. Chính phủ Việt Nam cũng đã bắt tay vào công việc này và gọi đó là "Tin học hóa quản lý hành chính Nhà nước". Tuy nhiên, muốn bảo đảm thành công của tin học hóa hành chính, trước khi bàn đến những vấn đề kỹ thuật và điều phối, việc xử lý các vấn đề ở tầm nhận thức, khái niệm có ý nghĩa quan trọng hàng đầu. Dưới đây là những vấn đề như vậy.

    1) Vấn đề nhận thức (vision)

    Toàn bộ vấn đề nhận thức nằm ở khả năng trả lời câu hỏi: Tại sao và bằng cách nào tin học hóa lại giúp cải tiến được hoạt động quản lý hành chính Nhà nước? Đây là câu hỏi giản dị, nhưng cơ bản nhất. Và khi chưa có được câu trả lời mạch lạc, tiến hành tin học hóa là một công việc đầy rủi ro.

    Việc tin học hóa quản lý hành chính đòi hỏi phải kết hợp được hai loại kiến thức rất quan trọng. Đó là sự hiểu biết sâu sắc về các tính năng của ICT và về cách thức vận hành của hệ thống hành chính nước ta. Sự kết hợp này nhiều khi không xảy ra, cho dù một đề án rất đồ sộ có thể được xây dựng.

    Thực ra, ICT có thể giúp ích được rất nhiều cho việc cải tiến hoạt động quản lý hành chính. Tuy nhiên, chúng không làm được tất cả mọi việc. Tin học hóa quản lý hành chính chính là tìm cách ứng dụng các tính năng đặc biệt của ICT để phục vụ các hoạt động quản lý. Về mặt nhận thức, đây là quy trình hai chiều: Cách thức quản lý hành chính cũng cần phải đổi mới để có thể khai thác tối đa các tính năng ưu việt của ICT.

    Dưới đây, xin được kể ra một số tính năng đặc biệt của ICT có thể được khai thác để phục vụ các mục tiêu phát triển, cũng như hoạt động quản lý của Nhà nước:

    1. ICT có sự lan tỏa rộng khắp và gắn kết nhiều đối tượng. Có thể ứng dụng ICT để mở rộng các dịch vụ và tiếp cận nhiều đối tượng khác nhau.

    2. ICT là nhân tố cơ bản để xây dựng các mạng và cho phép những người kết mạng hưởng lợi ngày càng tăng khi việc sử dụng mạng ngày càng được mở rộng.

    3. ICT thúc đẩy việc phổ biến thông tin và tri thức bằng cách tách nội dung ra khỏi vị trí địa lý của chúng. Dòng chảy của thông tin vượt qua mọi sự ngăn cách địa lý, cho phép những cộng đồng dân cư ở vùng sâu, vùng xa hội nhập với mạng toàn cầu và làm cho thông tin, tri thức, văn hóa trở nên tiếp cận được về lý thuyết đối với mọi cá nhân.

    4. Bản chất "số" (digital) và "thực tế ảo" (virtual) của nhiều sản phẩm và dịch vụ ICT cho phép có được mức chi phí bằng 0 hoặc rất nhỏ bé. Việc nhân bản nội dung sẽ gần như là miễn phí bất kể dung lượng lớn bao nhiêu; chi phí phân phối và truyền thông cũng gần như bằng 0. Kết quả là ICT có thể cắt giảm đến tối thiểu chi phí giao dịch.

    5. Khả năng lưu trữ, gọi ra, sắp xếp, lọc, phân phối và chia sẻ thông tin liên tục của ICT có thể dẫn tới những lợi ích lớn trong hoạt động quản lý, cũng như trong việc sản xuất, phân phối và chiếm lĩnh thị trường. ICT có thể sắp xếp các công đoạn của quy trình công việc, của sản xuất và cung ứng, đồng thời làm cho quy trình ban hành quyết định, quy trình kinh doanh và giao dịch nhanh chóng và hiệu quả hơn.

    6. Do tính hiệu quả được nâng cao và chi phí được giảm thiểu, ICT là động lực thúc đẩy sự sáng tạo ra những sản phẩm, dịch vụ, cũng như các kênh cung ứng mới cho các ngành công nghiệp truyền thống, cũng như các loại hình kinh doanh sáng tạo, các ngành công nghiệp mới. Ngoài ra, trong nền kinh tế mới, các tài sản vô hình, đặc biệt là tư bản trí tuệ đang ngày càng là nguồn giá trị cơ bản. Với nền kinh tế này, đầu tư ban đầu chỉ bằng một phần rất nhỏ so với đầu tư trong nền kinh tế dựa vào tài sản hữu hình. Hệ quả tiếp theo là các rào cản sẽ được cắt giảm đối với việc tham gia kinh doanh, đồng thời cạnh tranh sẽ được tăng cường.

    7. ICT hỗ trợ việc cắt giảm các khâu trung gian, chúng cho phép người dân tiếp cận trực tiếp được với các cơ quan chức năng; khách hàng nhận được sản phẩm và dịch vụ trực tiếp từ nhà cung ứng gốc. Đây không chỉ là nhân tố quan trọng để nâng cao hiệu quả kinh doanh, mà còn tạo ra cái gọi là "thị trường cho mỗi khách hàng", "chính quyền cho mỗi người dân", nghĩa là các tiềm năng của ICT được khai thác để đáp ứng nhu cầu và sở thích của các công dân, khách hàng trên cơ sở từng cá nhân một.

    8. ICT mang tính toàn cầu. Bằng cách tạo ra và mở rộng các mạng, ICT có thể vượt qua mọi sự ngăn cách về văn hóa và địa lý tạo cơ hội cho mọi cá nhân và cộng đồng, bất luận họ sống ở nơi đâu trên Trái đất, trở thành một phần hữu cơ của mạng kinh tế toàn cầu. Đây đồng thời là một thách thức đối với hệ thống chính sách, pháp luật và cấu trúc quan hệ giữa các quốc gia hiện nay.

    Từ bản liệt kê trên, ta thấy ICT có rất nhiều tính năng ưu việt. Phân tích từng tính năng một để xem chúng có thể áp dụng cho hệ thống quản lý hành chính Nhà nước của ta như thế nào là rất quan trọng và không thể bỏ qua. (Tuy nhiên, khả năng khai thác các tính năng của ICT còn phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm của chúng ta về cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước, về vai trò và trách nhiệm của chính quyền đối với nhân dân). Thực tế cho thấy, những tính năng được chúng ta khai thác để "tin học hóa quản lý hành chính" là không nhiều. Điều này cũng dễ hiểu vì hoạt động quản lý hành chính cần phải đổi mới như thế nào để bảo đảm sự thành công của việc tin học hóa thường không được làm rõ.

    Ở tầm nhận thức, cũng cần khẳng định một thực tế khách quan sau đây: Đối với các quan chức hành chính, động lực thúc đẩy việc khai thác các tính năng của ICT để tạo ra những thay đổi mang tính cách mạng trong công việc là không đáng kể. Lý do là ngoài việc hao tâm, tổn lực để trình bẩm và triển khai, họ thường không được lợi gì trong những cố gắng như vậy. Ngược lại, nếu họ không làm gì cả, thì khả năng thăng tiến nhiều khi sẽ cao hơn. Ngay cả ở các nước phát triển, những ứng dụng ICT thành công nhất trong lĩnh vực hành chính công cũng đều do tư nhân thúc đẩy, hoặc do họp tác với tư nhân. Nghĩa là, lợi ích thường đóng một vai trò rất quan trọng.

    2) Vấn đề khái niệm (concept)

    Nếu chỉ gọi là "Tin học hóa quản lý hành chính Nhà nước" thì việc ứng dụng ICT chỉ nhằm phục vụ các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước mà thôi. Với quan niệm như vậy, một hệ thống mạng (CPNet) với những ứng dụng dự kiến sẽ được thiết kế riêng biệt cho các cơ quan nói trên. Cách tiếp cận này có vẻ không thật sáng về mặt khái niệm. Đơn giản, một hệ thống phục vụ hoạt động quản lý không gắn kết chặt chẽ với đối tượng quản lý là không có nghĩa. (Ngoài ra, xét từ góc độ chính trị, việc quyết định chi tiêu một khoản tiền khổng lổ của dân chỉ để phục vụ các cơ quan quản lý hành chính là điều rất khó biện minh). Tin học hóa dịch vụ công có thể được chúng ta đề cập, tuy nhiên việc người dân sẽ được tiếp cận với các dịch vụ này như thế nào lại không được làm rõ. Với một hệ thống mạng tách biệt và sự phân cách về "số" lớn như ở nước ta, các dịch vụ công điện tử là không có ý nghĩa thực tiễn.

    Yêu cầu bảo mật có thể là lý do của những cố gắng nhằm xây dựng một hệ thống mạng riêng biệt cho các cơ quan hành chính Nhà nước. Tuy nhiên, nếu bảo mật là một yêu cầu có thể hiểu được, thì việc hy sinh những tính năng và lợi ích cơ bản của cả hệ thống thông tin vì nó là cái giá hoàn toàn không hợp lý. Cách làm tốt hơn là nên xử lý vấn đề bảo mật bằng các giải pháp công nghệ và kỹ thuật khác. Trong bất cứ trường hợp nào, xét về mặt khái niệm, yêu cầu bảo mật luôn luôn đi ngược lại với bản chất của ICT: ICT chính là để thông tin và truyền thông, chứ không phải làm điều ngược lại.

    Ngoại trừ mạng Intranet toàn quốc của Chính phủ Singapore, chính phủ của hầu hết các nước đều sử dụng hệ thống cơ sở hạ tầng ICT công cộng (cụ thể là Internet) làm môi trường cho các ứng dụng ICT của mình. (Chính phủ Singapore xây dựng được mạng Intranet toàn quốc đơn giản vì đất nước Singapore thực chất chỉ là một thành phố mà thôi). Kinh tế và bền vững chính là lý do của việc sử dụng hệ thống cơ sở hạ tầng thông tin công cộng.

    Khái niệm chuẩn liên quan đến việc ứng dụng ICT trong các cơ quan hành chính Nhà nước là: chính phủ điện tử (E-government). Chính phủ điện tử được định nghĩa là việc chính phủ sử dụng ICT để cung cấp thông tin, ấn phẩm và dịch vụ cho dân (bao gồm cả các doanh nghiệp) và bảo đảm sự tương tác với dân. Dưới đây là mô hình khung của khái niệm này.

    Theo mô hình này, Chính phủ điện tử phải bảo đảm sự kết nối giữa ba chủ thể chính của xã hội là: Chính phủ, các doanh nghiệp và các công dân. Đó là các mối quan hệ Chính phủ với doanh nghiệp (G2B); Chính phủ với công dân (kể cả các tổ chức xã hội) (G2C); Chính phủ với các công chức thuộc hệ thống hành chính Nhà nước (G2E).

    Với mô hình này, việc ứng dụng ICT của Chính phủ mới có nghĩa và mới thiết thực phục vụ nhân dân, thúc đẩy kinh tế phát triển, bảo đảm sự điều phối và tính linh hoạt trong hoạt động quản lý.

    3) Sự sẵn sàng điện tử (E-Readiness)

    Cũng giống như việc thiết kế và xây dựng các ngôi nhà phụ thuộc vào nền móng của chúng, tin học hóa quản lý hành chính Nhà nước (kể cả việc ứng dụng ICT để thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội) không thể tách rời khỏi những điều kiện thực tế của đất nước. Điều kiện có ảnh hưởng lớn nhất ở đây là sự sẵn sàng điện tử. Ngôi nhà tin học hóa quản lý hành chính phải được xây trên cái nền của sự sẵn sàng điện tử này.

    Thế thì đất nước ta đã sẵn sàng đến đâu? Bảng các chỉ số so sánh ICT dưới đây cho thấy sự sẵn sàng điện tử của nước ta đang ở mức nào.

    1,

    Các chỉ số so sánh công nghệ thông tin truyền thông

    thông tin truyền thông

    Mill

    1181®

    11^11

    lilBHil

    GNP đầu người (PPP value)

    USD

    2.010

    USD

    4.130

    USD

    6.870

    Số máy điện thoại cố định cho 1.000 người

    50

    109

    158

    Điện thoại di động cho 1.000 người

    19

    70

    86

    Radio cho 1.000 người

    107

    302

    420

    Computer cá nhân cho 1.000 người

    11

    21,7

    68,4

    Sự truy cập Internet (% của dân số)

    0,22

    1,5

    8

    Số lượng người dùng Internet (nghìn người)

    172

    51.943

    562.371

    Nguồn: Số liệu của Hiệp hội Viễn thông Quốc tế 2000 và số liệu của Tổng cục Bưu điện Việt Nam, 2002

    (1) EAP: Khu vực Đóng Á Thời Bình Dương

    Theo tất cả các chỉ số được liệt kê, chúng ta đang đứng vào hàng thấp nhất trong khu vực và thấp hơn rất nhiều so với mức trung bình của thế giới. Xin trích lời của chuyên gia tư vấn cho UNDP về ICT Laurel Elmer nhận xét về sự sẵn sàng điện tử của Việt Nam: "Các phát hiện từ một loạt đánh giá về sự sẵn sàng điện tử mới đây cho thấy rằng Việt Nam được xếp vào một trong những hạng thấp nhất trong khu vực và được trang bị yếu kém để phát triển mạnh trong một nền kinh tế mạng hóa."

    Nhà tư vấn này còn kể ra một loạt những yếu kém cụ thể nghe rõ ràng không thật sướng tai. Mặc dù, chúng ta có thể không đồng tình với mọi nhận xét của nhà tư vấn, nhưng những nhận xét này là nguồn thông tin tham khảo rất bổ ích. Những nhận xét này cụ thể như sau:

    "Bất chấp các khác biệt trong phương pháp luận và các biện pháp được sử dụng trong từng đánh giá, phần tổng hợp các phát hiện đã xác định những yếu kém dưới đây trong môi trường chính sách, pháp luật và năng lực thể chế của Việt Nam:

    • Các quy định có tính chất hạn chế đã cản trở sự tăng trướng và đầu tư trong lĩnh vực viễn thông (cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ).

    • Các chính sách ưu đãi nhằm hỗ trợ cho ngành công nghiệp công nghệ thông tin đã bỏ qua các nhu cầu của tất cả các doanh nghiệp khác.

    • Các biện pháp thực hành có tính chất độc quyền trong cơ cấu thị trường viễn thông đã cản trở sự tăng trưởng của mạng và góp phần làm cho các chi phí của người tiêu dùng bị đẩy lên ở mức cao và cung ứng dịch vụ yếu kém.

    • Khung pháp quy điều chỉnh công nghệ thông tin và truyền thông thiếu sự minh bạch trong quá trình ban hành các quy tắc và thiếu sự độc lập trong quá trình ra quyết định.

    • Sự truy nhập không bình đẳng đối với các công nghệ thông tin truyền thông, đặc biệt là giữa các vùng nông thôn và đô thị, đã loại trừ một tỷ lệ lớn dân cư ra khỏi việc thụ hưởng ích lợi của các công nghệ thông tin truyền thông.

    • Thiếu một khung pháp lý và các hệ thống thanh toán điện tử cho thương mại điện tử đã gây trở ngại cho việc phát triển khu vực tư nhân.

    • Bất cập trong việc bảo đảm hiệu lực của hệ thống tư pháp (ví dụ như việc bảo vệ quyền tài sản trí tuệ (IPR).

    • Năng lực thể chế bất cập đối với việc ứng dụng các công nghệ thông tin truyền thông một cách rộng rãi và hiệu quả do khu vực giáo dục yếu kém và bộ máy hành chính được tổ chức yếu kém; và?

    • Thiếu nhận thức đầy đủ trong Chính phủ, các doanh nghiệp và xã hội về tiềm năng của các công nghệ thông tin truyền thông với tư cách là một nhân tố tạo thuận lợi cho phát triển bền vững".

    Đối với ngôi nhà tin học hóa quản lý hành chính mà chúng ta đang xây dựng, sự sẵn sàng điện tử này không phải là "cát", nó thật sự là một thứ "bãi lầy", với một nền móng như vậy, rủi ro sụp đổ của ngôi nhà là rất lớn. Nếu việc xây nhà phải bắt đầu từ khâu xử lý nền móng, thì việc ứng dụng ICT phục vụ các mục tiêu phát triển, trong đó có việc "tin học hóa quản lý hành chính Nhà nước", phải bắt đầu từ các giải pháp nhằm bảo đảm sự sẵn sàng điện tử của đất nước.

    Khung khái niệm của UNDP về vấn đề này là rất đáng được tham khảo. Theo UNDP, để bảo đảm sự sẵn sàng điện tử phải triển khai đồng thời năm mảng công việc lớn, có mối quan hệ tương tác và thúc đẩy lẫn nhau dưới đây:

    Một là, xây dựng môi trường chính sách pháp luật. Bao gồm:

    ° Xây dựng một khuôn khổ điều chỉnh độc lập và minh bạch bảo đảm sự cạnh tranh công bằng và lòng tin cho các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân.

    ° Khắc phục tình trạng độc quyền trong cơ cấu của thị trường thông tin và truyền thông.

    ° Khắc phục chính sách nặng về cấm đoán và thủ tụ cấp phép phiền hà.

    ° Bảo đảm sự liên kết và sự phối hợp chiến lược trong chính sách và chương trình của Nhà nước.

    Hai là, xây dựng cơ sở hạ tầng ICT. Bao gồm:

    Mở rộng khả năng sử dụng mạng và khắc phục sự bất bình đẳng trong việc truy nhập mạng.

    ° Khắc phục tình hạng giá các dịch vụ viễn thông quá cao.

    ° Khắc phục tình trạng yếu kém của các dịch vụ Internet.

    ° Xây dựng năng lực chiến lược để thúc đẩy sự chia sẻ thông tin và các tài nguyên.

    Ba là, xây dựng năng lực con người và thể chế. Bao gồm:

    ° Khắc phục sự yếu kém của khu vực giáo dục.

    ° Bảo đảm năng lực thể chế tương ứng để áp dụng ICT.

    ° Xác định các năng lực và các chỉ tiêu cơ bản để đánh giá sự xóa mù về công nghệ số.

    ° Xây dựng nhận thức về lợi ích của ICT.

    Bốn là, thúc đẩy kinh doanh. Bao gồm:

    ° Khắc phục sự thiếu vắng của một thị trường cạnh tranh.

    ° Khắc phục tình trạng Chính phủ chỉ trợ giá cho ngành công nghệ thông tin mà bỏ qua nhu cầu về ICT của tất cả các doanh nghiệp khác.

    ° Khắc phục những lệnh lạc trong cơ cấu thuế (không khuyến khích phát triển và ứng dụng ICT).

    ° Khắc phục tình trạng phát triển không tương ứng của hệ thống tài chính và ngân hàng.

    ° Bảo đảm hiệu lực của Luật Thương mại và Quyền Tài sản trí tuệ (ở Việt Nam chúng ta gọi là "Sở hữu trí tuệ").

    Năm là, phát triển các nội dung và ứng dụng ICT. Bao gồm:

    ° Bảo đảm các nội dung thông tin thiết thực với nhu cầu của bản địa.

    ° Bảo đảm việc chia sẻ các bài học kinh nghiệm.

    Để tránh rủi ro trong việc lặp lại vết xe đổ của các dự án đầu tư cho ngành mía đường, xi măng lò đứng v.v..., Quốc hội cần quan tâm giám sát việc triển khai việc tin học hóa quản lý hành chính Nhà nước. Nội dung giám sát không phải là các nhiệm vụ "tin học hóa" được triển khai như thế nào, mà là hiệu quả của việc tiêu tiền của dân ra sao. Trong quá trình giám sát này, sự cần thiết phải có những điều chỉnh nhất định có thể sẽ được nhận thức rõ ràng hơn và chúng ta có thể tránh được một sự lãng phí không đáng có.

    4. Dịch vụ công

    Trong thời gian gần đây, một số thuật ngữ đang được dùng như một thứ mốt thời thượng: dịch vụ công (public service), hành chính công (public administration), tài chính công(public finance), thậm chí, dịch vụ hành chính công (khó tìm tiếng Anh tương ứng). Mới nghe thấy sang, nhưng cũng giống như cụm từ "sức khỏe sinh sản", chúng không thật "thuần chủng" về mặt ngôn ngữ, nên cũng không thật sáng tỏ về mặt khái niệm.

    Sau khi một vài trung tâm "dịch vụ hành chính" ra đời ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, dịch vụ công đang là điều được nói tới nhiều nhất. Nói nhiều thì thường ít mạch lạc. Hình như đang có sự lẫn lộn giữa các khái niệm dịch vụ công (public service) và công vụ (civil service); dịch vụ do các cơ quan công quyền cung cấp và dịch vụ cung cấp vì lợi ích chung của công chúng.

    Dịch vụ công là cụm từ được hình thành do dịch từ tiếng nước ngoài. Vậy, ở xứ người, nó được hiểu như thế nào? Theo luật pháp của Liên minh châu Âu (EU), dịch vụ công là khái niệm được dùng để chỉ các chủ thể và các loại dịch vụ mà các chủ thế này cung cấp vì lợi ích chung. Các chủ thế này có thể là các cơ quan công vụ (các cơ quan Nhà nước theo cách nói của ta), các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế Nhà nước và tư nhân v.v... Như vậy từ "công" trong thuật ngữ này là công cộng chứ không phải là công quyền.

    Còn công vụ là khái niệm dùng để chỉ bộ máy công quyền (gồm tất cả công chức) và quy chế hoạt động của nó. Bộ máy công quyền làm nhiều việc. Trong đó có việc cung cấp dịch vụ công. Tóm lại, các dịch vụ được gọi là dịch vụ công vì chúng phục vụ lợi ích công cộng, chứ không phải vì chúng do cơ quan công quyền thực hiện.

    Các xe tắc xi, xe tải, mà tuyệt đại đa số là của tư nhân, chạy trên đường Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đang làm dịch vụ công. Các trường dân lập, kể cả cấp phổ thông lẫn cấp đại học cũng đang làm loại dịch vụ này.

    Tùy thuộc vào tính chất, dịch vụ công được chia làm ba loại:

    Một là, các dịch vụ phi thương mại (non-market services). Ví dụ: giáo dục phổ cập bắt buộc; bảo hiểm xã hội...

    Hai là, các dịch vụ thuộc nghĩa vụ của Nhà nước (obligations of the State). Ví dụ: an ninh, công lý...

    Ba là, các dịch vụ thương mại vì lợi ích kinh tế chung (commercial services of general economic interest). Ví dụ: điện, nước, giao thông, hàng không, bưu chính, viễn thông...

    Về mặt pháp lý, dịch vụ công không tự do bằng các loại dịch vụ khác. Điều dễ nhận thấy là pháp luật thường đưa ra một loạt các nguyên tắc để điều chỉnh loại hình dịch vụ này. Dưới đây, xin kể ra một vài nguyên tắc cơ bản:

    1. Sự liên tục của dịch vụ. Dịch vụ công không thể bị ngắt quãng theo kiểu: "Trâu đen ăn cỏ, trâu đỏ ăn gà" - không biếu gà thì máy cày kiệt sức; quên chúc Tết thì điện lực ngắt cầu dao.

    Gần đây, như báo chí đưa tin, anh Trần Ngọc Quyết, xã Quảng Lộc, Quảng Trạch, Quảng Bình đã tham gia cung cấp dịch vụ công một cách khá ngoạn mục: anh bỏ ra gần 200 triệu đồng để xây dựng một chiếc cầu phục vụ việc đi lại của bà con. Đây là loại dịch vụ vì lợi ích kinh tế chung nên anh Quyết được quyền thu tiền. Tuy nhiên, anh không thể tuyên bố vào một ngày đẹp trời: Hôm nay cầu đóng cửa, mong quý khách thông cảm. (Tác giả biết chắc chắn rằng anh Quyết không bao giờ làm như thế; đây chỉ là ví dụ mà thôi).

    2. Chất lượng của dịch vụ. Dịch vụ công phải bảo đảm chất lượng. Những chiếc ô tô chở khách không thể "say rượu" trên đường. Bức điện yêu cầu đón khách không thể đến sau khách.

    3. Giá phù hợp. Giá trên trời biến mọi dịch vụ thành đặc quyền của những người giàu. Các dịch vụ như thế không còn là dịch vụ công nữa. (Liên quan đến điều này, chúng ta phấn khởi nhận thấy: sau một vài lần giảm giá, các dịch vụ Internet, viễn thông ở nước ta đang từng bước trở thành các dịch vụ công). Tuân thủ nguyên tắc giá cả phải phù hợp, Nhà nước thường bù giá cho một số dịch vụ công. Đây là việc nên làm. Tuy nhiên, không phải bao giờ cũng có ích. Ví dụ: việc trợ giá điện cho sản xuất nước ở thành phố H đã làm cho tình trạng thiếu nước trở nên trầm trọng hơn. Lý do khá đơn giản: sản xuất nước ít mới tiết kiệm được nhiều tiền bù giá điện. Có lẽ, bù giá theo tỷ lệ phần trăm (8 -10% chẳng hạn) trên tổng doanh thu của số nước đã bán cho dân là cách làm khôn ngoan hơn. Vì lợi nhuận, các công ty sẽ cố gắng bán được nhiều nước hơn, và người dân sẽ có đủ nước dùng. Rất tiếc, trong việc bù giá này, không biết vô tình hay cố ý, một số cấp, ngành thường làm ngược.

    4. Sự tiếp cận bình đẳng. Mọi người dân đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận và sử dụng các dịch vụ công. Một bệnh viện không thể từ chối bệnh nhân vì lý do trái tuyến. Các trường phổ thông cũng không thể từ chối học sinh vì lý do trên. (Tất nhiên, lý do hết chỗ là điều bất khả kháng).

    Ngoài ra, một số nguyên tắc khác cũng thường được nhắc tới là sự an toàn của nguồn cung cấp; sự phù hợp về mặt văn hóa, xã hội và môi trường v.v...

    Với cách hiểu dịch vụ công như vậy thì "dịch vụ hành chính công" là gì? Có lẽ, cũng giống như khái niệm "làm chủ tập thể", khái niệm này không sáng cho lắm. Một loạt câu hỏi có thể đặt ra là: Hành chính có thể có dịch vụ không? Việc bán các hoạt động quản lý dưới dạng các dịch vụ có nên không và có hợp pháp không? Tuy nhiên, thực tế không phải phức tạp và to tát như vậy. Những điều đang diễn ra tại các trung tâm "dịch vụ hành chính" đơn giản hơn nhiều. Xin lý giải điều này như sau: các thủ tục hành chính khá phức tạp. (Thực ra, các thủ tục tư pháp còn phức tạp hơn). Người dân thường không biết đường nào mà lần. Trong bối cảnh đó, các dịch vụ tư vấn, thư ký, đánh máy là rất cần thiết. Thế nhưng, cơ chế thị trường và quy luật cung cầu đã không vận hành. Có cầu mà không có cung. Việc thành lập các trung tâm dịch vụ này là phản ứng có trách nhiệm và cần thiết của chính quyền đối với sự thất bại của thị trường. Tuy nhiên, có hai điều cần cân nhắc ở đây:

    Có lẽ, không nên gọi các dịch vụ tư vấn, thư ký, đánh máy, phiên dịch, thậm chí môi giới là dịch vụ hành chính.

    Các trung tâm kinh doanh dịch vụ này nên là các đơn vị kinh doanh độc lập và chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp, cũng như các nguyên tắc của dịch vụ công, chứ không phải là một phần của bộ máy công quyền.

    Cuối cùng, điều đáng quan tâm nhất là mối quan hệ tài chính giữa các trung tâm này với các cơ quan công quyền. Chúng ta nên trả tiền để mua các dịch vụ của các trung tâm này, chứ không phải biến chúng thành những kẻ môi giới hối lộ để mua sự tích cực, năng nổ của các quan chức. Nếu không, chúng ta sẽ làm tha hóa bộ máy và đáng trách hơn là phản bội những người nghèo.

    5. Vượt qua cơ chế xin - cho

    Cơ chế xin - cho là một trong những tàn dư còn sót lại của thời kỳ bao cấp. Nét đặc trưng quan trọng nhất của cơ chế này là quyền tự do ý chí to lớn của người cho, và vị thế thấp kém của người xin, một vị thế "Bắt phanh trần phải phanh trần/ Cho may ô mới được phần may ô."

    Công bằng mà nói, cơ chế xin - cho, cũng như mọi loại cơ chế, chính sách đều có hoàn cảnh lịch sử riêng của nó. Với một hoàn cảnh lịch sử nhất định, xin - cho, cũng như bao cấp đều là cần thiết và đúng đắn; vấn đề chỉ là nó "đúng" quá lâu mà thôi.

    Trong điều kiện mới, khi những ràng buộc chặt chẽ về pháp lý, về tư tưởng và đạo đức không còn, cơ chế xin - cho đang là một thứ máy cái đẻ ra tiêu cực.

    Về mặt pháp lý, trước đây sở hữu tư nhân không được pháp luật công nhận. Việc khai thác cơ chế xin - cho để làm giàu vì vậy ít có động lực và cơ hội để xảy ra. Mặc dù, những chuyện như lấy lòng cô mậu dịch để mua được mấy lạng thịt ngon hơn, hay làm quen với cô bán gạo để đỡ phải xếp hàng thì vẫn xảy ra. Những chuyện này làm chúng ta khó chịu, nhưng không gây tổn hại quá lớn đối với sự công bằng xã hội. Ngày nay thì mọi chuyện đã khác. Xin là cho, mà cho cũng là xin. Tỷ lệ phần trăm từ các dự án, các hợp đồng, các nguồn tín dụng... đang chảy vào túi của cả người cho, lẫn của người xin. Và sở hữu tư nhân được pháp luật công nhận có thể bắt đầu từ những nguồn mà pháp luật hoàn toàn không công nhận.

    Về mặt tư tưởng, đạo đức, sức ép to lớn của những yếu tố điều chỉnh hành vi này đang mất dần tác dụng. Chúng ta không tỏ ra vô thần hơn, nhưng rõ ràng đang vô đạo hơn. Đã vậy thì khai thác cơ chế xin - cho là một cách làm giàu dễ được lựa chọn.

    Vấn đề đặt ra là xin gì và cho gì? Ở ta hiện nay có thể xin rất nhiều thứ và cho cũng rất nhiều thứ. Ngân sách, chức tước, bằng cấp, dự án, tín dụng, đất đai, các nguồn tài nguyên v.v... và v.v... là những thứ đều có thể xin và đều có thể cho. Kể hết ra thì nhiều thứ lắm, nhưng chung quy thì vẫn là hai thứ quan trọng nhất: tiền và quyền.

    Chuyện xin - cho liên quan đến tiền xảy ra vì thông thường từ 22 - 23% GDP của đất nước được tập trung vào ngân sách. Và đây là tiền do Nhà nước chi tiêu. Có những dịch vụ chỉ có Nhà nước mới cung cấp được cho toàn dân, ví dụ như quốc phòng, an ninh, công lý, công bằng xã hội v.v... Chuyện xin - cho trong những lĩnh vực này là rất khó xảy ra. Tuy nhiên, cũng có những dịch vụ Nhà nước chưa chắc đã cung cấp được cho nhân dân tốt hơn các công ty dân doanh. Ở đây, chuyện xin - cho rất dễ xảy ra. Và xin là được, hiệu quả đầu tư chưa chắc đã quan trọng. Xin dự án, xin nhà máy, xí nghiệp v.v... là thuộc loại xin này. Và băn khoăn lớn nhất bao giờ cũng là: Tại sao tỉnh A được cho dự án mà tỉnh B lại không?

    Để hạn chế chuyện xin - cho liên quan đến đầu tư từ ngân sách có 3 việc có thể làm: 1- Phân cấp và phân quyền về tài chính, ngân sách. 2- Phân bổ ngân sách bằng cách thảo luận và quyết định theo đa số tại các cơ quan dân cử (Quốc hội, Hội đồng nhân dân). 3- Xác định hợp lý tỷ lệ GDP được tập trung cho ngân sách.

    Chuyện xin - cho liên quan đến quyền đa dạng và phức tạp hơn nhiều. Trước hết, các quyền này nhiều vô kể. Một số trong những quyền quan trọng nhất là: quyền tiếp cận tín dụng, quyền tiếp cận các dịch vụ xã hội, quyền tiếp cận thị trường và quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên (trong đó có đất đai). Rủi ro lớn nhất ở đây là các tiêu chí để xác định ai được, ai không được tiếp cận thường không rõ ràng. Tiêu cực vì vậy rất dễ xảy ra. Để vượt qua rủi ro này, điều quan trọng là phải xác lập nguyên tắc quyền tiếp cận bình đẳng của mọi công dân. Nghĩa là, nếu ông A có quyền vay vốn, thì bà B cũng hoàn toàn có quyền như vậy. Ngoài ra, về nguyên tắc, nên chuyển tất cả những gì có thể được từ quan hệ xin - cho sang quan hệ kinh tế.